中國金融科技監管：從寬容到平衡 - 行業資訊

Weihuan Zhou, Douglas W. Arner, Ross P. Buckley，何昕編譯

過去十年來，中國數字金融服務（“DFS”）的發展非常迅速。中國現在是世界上最大的數字金融服務市場之一，也是數字金融監管機構中最活躍的國家之一。

促進這一快速發展的因素有技術創新，數字設備使用量的迅速增長和消費者行為的改變，數字金融服務提供商的爆炸性增長以及中國政府通過數字金融加強金融包容以支持增長和鼓勵的政策目標更大的創新。

從農村到城市貧困人口到（也許是最重要的）非國有中小企業（“中小企業”）這樣服務不足的部門，金融包容性的擴大一直是中國金融部門改革的關鍵要素之一，而這又是中國整體經濟改革和創新戰略的一個組成部分。

中國數字金融服務繁榮背后的另一個推動力是，自從中國經濟改革開始以來，中國嚴格控制金融機構的利率，以降低國有企業（“國有企業”）的貸款成本和促進投資。由于家庭存款不足，利率限制給私人企業從銀行獲得貸款帶來了困難。這導致了私人公司對其他資金來源和消費者的其他投資渠道的強烈需求。這些需求之間的不匹配和傳統金融機構供給不足為數字金融的發展提供了沃土。

數字金融服務的快速發展給包括中國監管者在內的政府帶來了各種挑戰。最迫在眉睫的挑戰是需要均衡的監管框架，這些框架能夠實現DFS的可持續發展，同時提供必要的監督和監督，以確保金融穩定，保護消費者和金融市場的有效競爭，禁止洗錢以及其他非法活動。中國政府已經意識到與數字金融服務相關的風險以及近十年的監管需求，監管工作進展緩慢，為數字金融服務的發展騰出空間。隨著這些風險的蔓延，中國政府正致力于建立監管框架，確保其健康發展。隨著2015年7月發布新的政策框架，中國政府正在尋求實施一個戰略設計的框架，以平衡有時相互競爭的創新，增長和金融穩定的目標。

開始于20世紀90年代后期，比其他地方晚得多，但在許多方面，中國在數字金融服務方面正在經歷一個“最后的推動者”優勢，現在似乎比其他大部分國家的發展速度更快。

自從1987年中國銀行推出第一臺ATM以來，中國一直處于ATM市場發展的前沿。過去十年來，中國政府針對加強金融包容的政策指示，銀行已經努力增加包括ATM在內的銀行設施，特別是在農村地區。中國還專注于ATM先進技術的開發。 2015年5月，中國推出了全球首款面部識別ATM，其中包括假鈔識別和高速銀行票據處理等高科技功能。

網上銀行是中國銀行1996年引進的，1997年至2002年間，其他主要國有和私有銀行很快被采用。自2002年以來，網上銀行用戶數量迅速增加。到2012年，個人和企業網上銀行交易已經取代了超過50％的在中國的柜臺交易，部分銀行的替代率高于85％。 2014年，中國最大的民營商業銀行中國民生銀行推出了直接銀行業務平臺，將所有標準化的銀行產品和在線交易轉移到直接銀行。中國主要銀行進入數字金融時代的一個歷史性舉措。預計到2020年，“直接銀行將占到中國零售銀行業（中國）市場份額的10％以上”。

在電子支付（如在線支付和移動支付）方面，中國是一個后起之秀，其全國性銀行間網絡只是在2002年才建立起來的。然而，自2006年以來，中國電子支付的發展已經非常顯著，當時中國人民銀行向全國推出了“大宗電子支付系統”。

自2013年以來，非傳統的數字金融服務初創企業數量和規模爆炸性增長已開始重塑中國的金融體系。

中國領先的非傳統數字金融服務提供商是阿里巴巴集團。作為全球最大的電子商務公司，該集團已經開發了許多有影響力的數字金融產品。

?支付寶是阿里巴巴于2004年12月推出的第三方在線支付平臺。截至2015年底，支付寶已經獲得了4億注冊用戶，占中國手機支付市場約70％的份額。支付寶于2013年6月推出了余額寶及其相關移動應用程序“支付寶錢包”。余額寶本質上是一個在線貨幣市場基金，支付寶客戶可以在其支付寶賬戶中存入錢款，

?阿里財富是阿里巴巴2010年推出的試點金融產品之一，向在阿里巴巴和淘寶平臺注冊的供應商提供小額貸款。最近，阿里財富似乎已經被阿里巴巴的新型數字金融產品螞蟻信貸所取代，旨在為中小企業和個人提供小額貸款。螞蟻信貸與世界銀行集團成員國際金融公司合作，于2015年1月27日發起“中國首個基于互聯網的性別融資方案”，承諾“為女企業家擴大融資”。

?2014年底，阿里巴巴將螞蟻信用，支付寶，阿里錢包，余額寶等重要數字金融業務重組為螞蟻金融，成為阿里巴巴數字金融供應商。通過整合業務，螞蟻金融旨在通過基于互聯網的解決方案和技術為中小企業，個人和其他服務不足群體提供融資，并與其他金融機構合作，在中國創造一個新的金融生態系統。例如，通過其數字金融平臺，螞蟻金融已經成功地擴大了在欠發達農村地區的數字金融包容性，并承諾通過在這些領域建立更多的數字金融基礎設施和渠道繼續這樣做。于2015年11月，螞蟻金服推出“ANTSDAQ”，為中國當局批準的三大網絡股權眾籌平臺之一。2016年4月，螞蟻金融成功地“從私人投資者手中籌集了45億美元的創紀錄收入，估值達到600億美元，并進一步推動了一個備受期待的首次公開發行。

?2015年6月，阿里巴巴開設了名為MYbank的互聯網銀行，向中小企業提供最高達500萬元的貸款。MYbank是2014年中國政府批準的私人銀行之一。

阿里巴巴在數字金融服務取得的驚人成就刺激了其他互聯網巨頭和傳統的金融機構紛紛涌入數字金融市場，提供類似的數字金融產品。例如，中國歷史最悠久，規模最大的互聯網社交和娛樂公司之一的騰訊目前擁有超過15億用戶，其大量的消息產品QQ和微信已經注冊。騰訊的在線支付產品提供B2B，B2C和C2C支付服務，是繼支付寶之后的中國第二大在線支付平臺。2014年春節期間，騰訊推出另一款創新的在線產品“搶紅包”，專為節日傳統量身打造。它允許客戶通過微信給家人和親朋好友送上幸運金錢或紅包。“紅包”的成功使騰訊成為在中國數字支付市場上是一個強大的競爭對手。由于提供紅包要求用戶將其銀行賬戶與微信賬戶聯系起來，該產品為“騰訊”進一步的金融應用奠定了基礎。例如，2014年1月，騰訊跟隨阿里巴巴的腳步，在微信中引入了“財富”功能，允許用戶在沒有最低存款要求的情況下將儲蓄存入投資基金，年利率為6.435％。 2015年1月，騰訊推出了中國第一家互聯網銀行“微眾銀行”，為小型借款人提供有限的國有銀行貸款服務。2015年9月，騰訊向數億用戶推出了一項設施，可以直接從微信的新貸款功能“微粒貸”申請小額貸款20萬元（約合31,350美元）。到2016年1月，微眾銀行成功融資4.5億美元，估值約為55億美元。

除上述互聯網或電子商務巨頭之外，還有一大批其他非金融機構從事各類數字金融業務，如互聯網支付機構， P2P在線借貸平臺，眾籌平臺等。

2005年以來，中國政府大力推進金融普惠。中小企業和農村金融普惠擴大是中國“十一五”規劃的重點之一。隨著技術的迅速發展和廣泛采用，數字金融一直被政府視為改善金融包容性的重要手段之一。例如，中國“金融業發展與改革”十二五“規劃”為金融業技術推廣和電子交易提供了強有力的政策導向。根據政策方向，中國主要銀行業監管機構，中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）已經發布了許多聲明和規則，旨在鼓勵金融行業技術的使用。例如，在中國人民銀行的“2014年度報告”中，中國人民銀行認可了數字金融對中國經濟的五大貢獻：（1）促進普惠金融，（2）推動民間資本發展，（3）滿足電子商務需求，（4）降低交易成本，改善資源配置；（5）鼓勵金融產品創新。銀監會早在2006年就引入了“商業銀行金融創新指引”，“鼓勵金融創新，監督創新活動，加快新型銀行產品和服務健康持續發展”。最近在2012年和2013年，銀監會再次強調了數字金融對提高金融包容性和中國金融業發展的重要性。

如上所述，在鼓勵數字金融不斷發展的同時，中國政府也意識到了與數字金融服務相關的潛在風險和監管需求。中國人民銀行2014年報告確定了與金融穩定，消費者保護，金融部門競爭和效率以及非法活動有關的一些風險。在2015年1月國務院召開的政策通報會上，強調了數字金融監管的平衡性。監管的目標是“留有一定的空間互聯網金融的發展，明確底線“。中國”十三五“規劃（2016 - 2020年）最終批準了數字金融服務監管的均衡辦法，強調數字金融服務的健康發展作為持續改革的一個組成部分中國的金融體系。在監管框架中的分工，監管者的作用逐漸形成。中國人民銀行普遍領導監管活動，主要負責監督支付相關服務（如第三方支付），反洗錢活動和信用報告行業。銀監會擁有當地的辦事機構和監管機構，主要負責對P2P借貸平臺，眾籌和消費者保護的監管。此外，于2014年成立并于2016年3月開始運營的中國國家互聯網金融協會將負責根據金融監管機構制定的規則推動行業自律。

中國的數字金融服務監管框架可分為兩個階段：2015年之前的初始階段和2015年以來的發展階段。本部分的其余部分將考察中國2015年之前和之后的監管活動。

中國在2015年之前對數字金融服務進行監管的初期見證了中國銀行業監管機構對于某些類型數字金融的若干規定的頒布。主要規定包括：（1）銀監會2006年頒布的“電子銀行業務管理規定”（“電子銀行業務規則”）和“電子銀行業務安全評估指引”（“電子銀行業務指引”）“非金融機構支付服務管理規定”（以下簡稱“支付條例”）和“非金融機構支付服務管理規定實施辦法”。

電子銀行規則適用于金融機構通過互聯網，電話，手機，無線網絡等數字設備和網絡提供的電子銀行服務（第2條）。要求金融機構提出開展境內或跨境電子銀行業務，（1）征求銀監會的批準（第4條），（2）建立全面的內部風險管理和控制制度，并配備有能力的部門，管理系統（第6條）。規定了評估金融機構是否具備從事電子銀行業務資格的具體標準和程序。通過電子銀行業務指引，規則還為合格的金融機構內部風險管理和外部專業評估提出了全面的框架。但是，這兩個措施有一些弱點。例如，他們沒有提供關于保護客戶信息和隱私的詳細規定，“電子銀行規則”沒有詳細規定金融機構的披露義務，因此不能為消費者提供足夠的保護。

支付規則旨在規范非金融機構提供的支付服務，并保護消費者和其他利益相關者的合法利益（第1條）。它禁止非金融機構或個人提供明確的第三方支付服務，除非持有由中國人民銀行簽發的“支付服務許可證”（“PSL”）并成為支付機構（第3條）。其中規定了許可要求，許可期限，PSL持有人任何變更的通知要求以及更新申請程序。它對PSL持有人施加了一些限制，例如如何處理從客戶那里收取的用于支付服務的資金（第24-30條）。盡管有這些限制，但中國人民銀行澄清說，這一規定并不是要施加任何數量限制，而是允許向所有合格的申請人簽發一份PSL。根據中國人民銀行統計，截至2016年1月，已有約267家領有執照的支付機構。因此，這一規定符合中國政府對互聯網金融監管平衡的承諾。但是，由于這一規定的立法水平較低，在鼓勵中國人民銀行和其他監管當局協調執行方面遇到了困難。此外，盡管該規定試圖禁止支付機構挪用客戶資金，但是它是沉默的涉及資金利息支付，資金是否用于投資等問題。最后，該規定沒有對跨境第三方支付業務進行監管的具體規定。

除了現行法規的弱點之外，2015年之前中國數字金融服務監管框架的另一個主要弱點是缺乏對P2P借貸，眾籌和網上投資或資金管理的具體立法。例如，2011年以來，由于經濟困難，越來越多的P2P借貸公司突然崩潰，強烈的聲音一直呼吁頒布P2P借貸條例。作為回應，銀監會于2011年8月23日發布了“關于同業拆借風險的通知”。但是，“通知”并沒有提供有關P2P借貸的具體規定，僅僅是列舉了P2P借貸風險的違規融資，欺詐活動，洗錢，信用風險和聲譽風險等監管措施。通過證實，2011年至2014年間，P2P通信違約率居高不下，風險較高。這些風險也可能是集資活動產生的。除通知外，2015年前還沒有關于P2P借貸的具體規定和規定。在眾籌方面，最新動態是12月份發布了“股權眾籌管理辦法”征求意見稿中國證券監督管理委員會（以下簡稱“中國證監會”）和中國證券業協會（“國資委”）該工具使股權眾籌活動合法，并規定了股權眾籌平臺和投資者的進入標準，義務和責任，登記和報告要求。但是，這個措施似乎是要成為由SAC管理的行業自律工具，而不是證監會的一項規定。此外，它只涵蓋股權眾籌，不適用于代表中國眾多眾籌平臺的其他形式的眾籌活動。

因此，中國2015年以前的數字金融監管框架是非常初步的。中國的金融機構，企業和學者認為，不適當地規范快速發展的數字金融行業。“明確底線，加強對業務的監督，引導行業，這是由創新驅動的，以健康和可持續的方式發展。”

從2015年初開始，官方和非官方來源都認識到，中國需要加快數字金融服務監管的發展，到今年年底才能建立初步的監管框架。一項具有里程碑意義的監管成果是于2015年7月18日由十個中央政府部委聯合頒布了“促進互聯網金融健康發展指引”（“指引”）。該指導意見在很多方面都具有重要意義。一是加大監管力度，要求有關部門制定互聯網支付，P2P貸款和小額貸款等在線貸款，眾籌和網上理財基金等不同類型的數字金融服務的細則。其次，重申了推動外匯儲備發展壯大的政策取向，并提出了實現這一目標的途徑。這些方法包括鼓勵（1）銀行向數字金融服務提供者提供存款，資金管理和結算服務；（2）實體和個人向數字金融服務提供者提供資金；（3）通過簡化管理流程和為數字金融服務初創企業提供稅收優惠來支持數字金融服務提供商的監管機構；（4）建立數字金融服務基礎設施。第三，制定了數字金融服務監管的基本原則，包括：（1）明確不同類型數字金融服務的準入門檻和邊界，以及不同數字金融服務提供者的角色；（2）將數字金融服務限制為小額交易；（3）加強對從數字金融服務收到的資金的保存和管理（例如網上支付服務）; （四）制定產品風險披露和風險管理的細則；（五）加強對消費者的保護，網絡安全和信息安全，禁止洗錢活動和金融犯罪。“指引”明確了監管部門的勞動分工，使中國人民銀行，銀監會和中國證監會分別負責互聯網支付業務的監管。網上貸款服務；股權眾籌和在線投資基金管理服務。因此，“準則”為數字金融服務監管的發展奠定了基礎，是監管過程中的重大成果。“指導意見”出臺后，已經發布了若干立法草案，以回應“指導方針”加快監管活動的任務。

于2015年7月31日，中國人民銀行發布“非銀行支付機構互聯網支付業務管理規定”征求意見稿，并于2015年8月28日咨詢完畢，于2016年7月1日起施行。“規則”旨在規范非銀行支付機構提供的互聯網支付服務，管理與此類服務相關的潛在風險，保護消費者利益。例如，支付機構必須持有互聯網支付服務許可證才能提供互聯網支付服務，原則上這些服務僅限于小額交易（第2條和第3條）。支付機構不得承擔存取款，借貸，財務，資金管理，擔保，換匯等業務（第九條）。“付款賬戶”必須按照客戶的指示開設，不得透支，轉借或用于非法活動。支付機構必須核實和使用客戶的真實信息，以開設“支付賬戶”（第6條）。由支付機構代表客戶進行的每筆支付交易必須由客戶和客戶的銀行授權（第10條）。根據客戶信息的安全檢查水平。“付款賬戶”分為不同的類別，即I-III類，在交易價值上有不同的限制（第11條）。另外，根據客戶信息的安全檢查水平和支付機構資質等級，日常交易的價值也受到限制（第24條和第35條）。最后，“規定”對風險管理和消費者保護作了詳細規定，要求支付機構建立和維護“客戶風險排名和管理制度”（第17條），“風險準備金和賠償政策”（第19條）。毫無疑問，“規則”的出臺是中國數字金融服務監管的重大進展。大大加強了對非銀行支付機構提供互聯網支付服務的監督管理。鑒于這些機構在互聯網支付業務（以阿里巴巴和騰訊等互聯網巨頭為代表）中所占比例較高，以及小型和新型支付機構的快速增長，這些規則是非常需要的。鑒于嚴格的要求，“規定”可能會隨著時間的推移而減少支付機構的數量。

2015年8月12日，國務院發布“非存款貸款機構管理條例”征求意見稿。該規例處理的是不從事存款業務的貸款實體，應使用自有資金進行貸款活動。一般來說，沒有獲得省級政府指定機構的貸款業務許可證，任何機構都不得從事貸款業務。為了使貸款機構的金融和其他資格標準化，設計了詳細的入門標準和LBP申請程序。還詳細列出了貸款機構在貸款協議，內部風險管理，借款人信用評估，還款能力和其他信息收集等方面的各種義務。此外，“規定”對監管當局和對貸款機構嚴懲。最后，“條例”適用于網上貸款機構，并要求銀監會制定網上貸款活動的細則。因此，“規定”規定了監管貸款機構和貸款活動的基本框架，尤其是網上貸款活動等現行立法尚未覆蓋的貸款活動。雖然該規定明確適用于在線小額貸款業務，但是否適用于P2P借貸活動還不太清楚。這是因為該規定的范圍似乎僅限于貸款活動，而不是貸款服務，如P2P平臺，在這種平臺中，服務提供商只是作為借款人和貸款人之間的中間人。盡管規定不明確，該條例為P2P借貸活動的監管提供了一個模式，明確了銀監會完成監管工作的任務。

為了實現上述國務院的調控預期的法規要求，銀監會于2015年12月28日發布了關于在線貸款中介機構的業務活動的管理暫行規定的征求意見稿，并完成了對1月27日2016年它的咨詢普遍認為這些規則旨在針對P2P借貸活動。“規則”旨在規范互聯網貸款信息中介機構為個人，公司和其他組織之間的在線貸款活動提供服務（第2條）。服務范圍嚴格限于向借款人和貸款人提供與貸款活動有關的信息，使得中介人本身不得提供貸款，設立資金池，非法籌集資金或從事集資活動等其他限制（第3條和第10條）。在開展網上借貸服務之前，中介機構必須取得營業執照，并向銀監會相關地方分局登記（第五條）。“規則”規定了中介機構對貸款信息的收集，組織，評估和網上公布的具體義務；核實貸款人和借款人的資格以及融資項目的真實性；采取合理措施防范和披露欺詐行為；客戶識別條系統的創建；反洗錢和反恐融資義務；并將貸款信息提交給在線貸款行業的中央數據庫（第9條，25-28，30-32）。這些義務是為了保護借款人和貸款人的目的而實施的，并且將與在線借貸活動相關的風險降到最低，特別是P2P借貸。

隨著上述新舉措的出臺，中國在建立全面的外匯儲備管理框架方面取得重大進展。然而，政府面臨的一個實際問題是，這些措施是否過于嚴格，可能導致較小的機構退出市場，阻礙新進入者，從而阻礙數字金融服務的發展。

自2015年中期以來，隨著“準則”和若干條例草案的出臺，指引提供了數字金融服務監管工作的基本原則和路線圖，條例草案按照指引的原則和授權，制定了具體的數字金融服務類型的監管細則。中國很可能成為世界范圍內發展數字金融服務可持續、有效監管框架的領先者。

今后面臨的主要挑戰是：（1）確保現有的和未來的立法具有處理數字金融服務相關新形式和新問題的潛力；（2）確保新的規定得到有效的執行；（3）平衡數字金融服務的風險與發展，鼓勵創新的同時控制風險。